（综合杨宏山老师的《公共政策学》和谢明老师的《公共政策导论》整理而成）

1.公共政策的概念

经有一定的政治过程制定的集体行动规则。是对社会成员利益诉求进行政治决策的结果，是社会行动的共同规则。由于存在市场失灵和社会失灵问题，社会成员追求个人效用最大化的行为需要在一定的激励和约束条件下进行。这些激励和约束条件就是经有政治过程所制定的公共政策。

公共政策通过提供一系列正式的约束规则及其实施（激励和惩罚）机制，界定人们的行为空间，规范各种社会关系，从而减少社会环境中的不确定性，降低交易费用、促进社会合作与发展。

2.公共政策的本质

戴维·伊斯顿从政治系统分析视角出发，认为公共政策是政治系统权威性决定的输出，是对一个社会的价值进行权威性分配。

根据伊斯顿的界定，公共政策的实质是分配，分配的内容是价值，分配的影响范围涉及整个社会，分配的行为及其结果具有权威性。

从本质上讲，公共政策是对社会价值的权威性分配。“社会利益”可以替代伊斯顿所讲的“社会价值”。即，公共政策的本质是对社会利益进行权威性分配。

通过公共政策手段对社会利益进行权威性分配，包括利益选择、利益整合、利益分配、利益落实四个环节。

（1）利益选择：公共部门对社会利益进行分配不是完全中立的，政府在利益选择是具有倾向性。

（2）利益整合：政府在进行利益分配是，权衡各个群体的利益，寻求最大的公约数，形成一种恰当的平衡状态。

（3）利益分配：政府通过出台新政策的方式，对既有的利益分配格局进行调整。（不同主体可能因为新的政策出现利益的增损）公共政策对社会利益的分配具有权威性，它在完成合法化程序后，对虽有社会成员都具有约束力。

（4）利益落实：通过政策执行的手段，将政策内容贯彻到实践中，将政策目标转化为实际成果，使得利益调整真正到位。

3.公共政策的形式

（1）宪法：国家根本大法，属于公共政策的政策，即通常所说的“元政策”

（2）法律：分为基本法律（由全国人大制定和修改，规定和调整带有基本性和全面性的社会关系）和一般法律（由全国人大常委会制定和修改，规定和调整某一具体方面的社会关系）

（3）法规：包括行政法规和地方法规（由国务院及地方人大及其常委会制定）

（4）规章：包括中央和地方行政部门制定的规范性文件，

（5）决定、命令：在我国，从中央到地方、基层，各级政府（包括立法、行政、司法机关）有权发布决定。中国共产党中央委员会也通过决定、命令的形式发布重大决策信息，

（6）国际条约：国与国之间以国际法为准则而确立相互之间的权利和义务的书面协议，可分为双边条约和多边条约。

☆★ 由上述内容构成公共政策体系，彼此之间存在着下位法服从上位法的层级结构关系。

4、公共政策分类

（1）内容分类法：实质性政策和程序性政策、物质性政策和象征性政策

i.据内容的侧重性

·实质性政策：旨在解决实质性问题（eg.义务教育法）

·程序性政策：关注谁负责、如何组织、如何行动等程序性问题

ii.根据分配利益的差异性

·物质性政策：向受惠人提供具体的资源或实质性权益，或者使一部分人的物质利益收到损失（eg.住房补贴、罚款）

·象征性政策：指向目标群体提供的价值观、仪式、典礼等（eg.国旗、国徽、国歌的规定、设定节假日等）

（2）功能分类法：分配型、再分配型、监管型（西奥多·洛维）自我监管型（索尔兹伯里）

·分配型政策：将某一方面的权利、利益或义务分配给特定群体，一般只产生受益者，没有明确的利益受损者。

·再分配型政策：将社会中某一阶层或团体的权益或义务转移给另一个群体。

·监管型政策：对个人、群体的行动进行限制和约束的政策规范。表面上，对目标群体施加一定的约束和限制，但其实质，也会涉及社会利益的权威性分配。

·自我监管型政策：不是外部强加给政策客体，而是政策客体主动要求的结果。是作为保护和促进自我利益的一种手段而出现的。

（3）价值导向分类法：公平导向、效率导向、干预型、市场化

·公平导向：合理分配“蛋糕”，缩小贫富差距

·效率导向：最大“蛋糕”，增加财富总量

·干预型：政府发挥更大作用，积极介入经济社会领域

·市场化：限制政府的行动空间，让市场在资源配置中发挥决定作用

1、公共政策的结构

一项公共政策由政策目的、政策目标、政策工具三个要素构成。

（1）政策目的：使命、价值导向

每项政策都具有价值定位和诉求，表达了决策者的价值偏好。通常采用较为抽象的表达。

eg.“十三五”时期国家信息化建设的政策目的：树立创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，推动信息技术更好服务经济升级和民生改善，让信息化更好造福国家和人民，为国家治理体系和治理能力现代化提供坚实支撑

不同政策目的之间既有互补性，又存在冲突性（eg.平等与效率）

（2）政策目标：总体目标、基本目标、具体目标

为解决特定政策问题而期望实现的结果、指标或效果。

·总体目标：高度抽象的宏观目标

·基本目标：介于总体和具体目标之间

·具体目标：操作层次的目标，为行动者设置了量化目标和考核指标

（3）政策工具：

达成政策目标的手段，可分解为实施手段、评估标准、问责机制。

根据政府机构的介入程度，可分为自愿型工具、强制型工具和混合型工具——

·自愿型工具：有家庭、社区、志愿性组织、市场等形式

·强制型工具：有管制、公共事业、政府生产等形式

·混合型工具：介于两者之间，主要有信息发布、劝诫、补贴、产权拍卖、税收、政府购买服务形式。

政策工具类型的选择需与公共政策的基本目标相协调。

政策模糊：对政策目标和政策手段采取模糊化的语言表述，为降低决策成本，减少冲突和矛盾，增进共识。（马特兰德）

2.公共政策的功能

（1）引导功能

通过提供社会交往的一系列准则，为个人和社会组织的行为提供引导功能，包括观念引导和行为引导。

（2）管制功能

公共政策的管制功能，表现政治、经济、社会、文化、环境等诸多领域。通过制定标准、程序、准入条件等规范，使用许可、认可、裁定等手段，对个人和社会组织的行动进行管理和监督。

（3）分配功能

公共政策的本质就是通过一定的政治过程形成激动决策，对社会利益进行权威性分配。每一项政策出台都涉及既有利益格局的调整。

1.什么是政策科学

即运用多学科的知识探究公共政策过程，和政策分析方法的一般性知识的一门科学。

政策科学要面向未来，就必须持有这样一种明确的立场，即以知识、高层次的政策思想与组织的创造力整合作为重要的出发点......建议一门以社会中人的生活的更大问题为导向的、解决问题的学科。（拉斯韦尔）

（1）政策科学的核心关注

·政策过程的研究：从决策行为（西蒙《管理行为》《管理决策新科学》、拉斯韦尔《决策过程》）逐步扩展到政策议程、政策执行、政策评估、政策变迁、政策终结等环节。

·政策分析的研究：不直接探讨各种政策的具体内容，而是探讨开展政策分析的一般性路径、框架、方法和知识。

常用路径——政治学、经济学、法学、社会学、管理学等

常用的分析工具——基础数据分析（抽样调查、统计推断、民意调查等）、回归分析、成本-收益分析、项目评估等。

（2）政策科学的特点：

i.跨学科的知识运用：

·自然科学 ? 政策科学的问题构建和思考方式；

·社会科学 ? 直接影响政策分析；

·哲学和人文社会科学 ? 政策科学价值、理性、历史的探讨

ii.对特定情景的设定：对特定的时间、空间等情景具有高度敏感性。

iii.明确的问题导向性：强调实用主义、实证主义。

iv.价值判断与事实判断的融合性：在公共治理中干球民主与科学，推进政策过程民主化、科学化（理性化），兼顾正当性（公信力）和理性。

2.政策科学研究的兴起

（1）政策科学的早期研究：20C50s-70s-以拉斯韦尔、德洛尔为代表的政策科学传统

·1951年，美国学者哈罗德·拉斯韦尔、丹尼斯·勒纳合作编著了《政策科学：近年来在范畴和方法的发展》，首次提出“政策科学”概念，标志着现代政策科学理论的诞生。

·代表人物一：拉斯韦尔

将政策科学看作重建政治科学的主要方向，主张打破仅仅局部地利用知识的状况，建立一门以解决问题为导向的政策学科，以协调不同的研究路径和知识体系，形成一支的看法。

在20C50S-70S发表了《决策过程》、《政治科学的未来》、《政策科学展望》等著作，分析了政策过程的主要阶段，剖析了政策科学的知识应用和知识发展。

·代表人物二：德洛尔

继承和发展了拉斯韦尔的政策科学传统，对政策科学的对象、性质、理论与方法进行了进一步论证，认为政策科学是趋于完善的一种社会科学新方式。

政策科学在纯理论研究与应用研究之间架起了桥梁，不但运用一般的研究方法发现知识，还把个人的经验与社会常识也纳入自己的知识系统。

·早期的政策科学研究主要关注政策制定的问题，提出了理性决策、渐进决策、精英主义、多元主义等理论模型，开发了统计分析、心理分析、决策分析等技术和方法。

（2）政策科学的拓展研究：20C70s以来

·20C70s:公共政策研究出现了“趋后”倾向，即从早期政策制定研究，拓展到关注政策执行、评估、终结的研究。

1973年，普雷斯曼、威尔达夫斯基对美国联邦政府的政策项目“奥克兰计划”进行跟踪研究，完成报告《执行：华盛顿的伟大期望如何在奥克兰落空》，掀起了一场政策执行研究的热潮。

·20C80s以来：政策科学的研究视野拓展到政策议程、政策工具、政策网络等议题。

代表理论：多源流理论/政策溪流理论（约翰·金登）、间断-平衡理论（弗兰克·鲍姆加特纳、布莱恩·琼斯）、制度分析与发展框架/IAD（埃莉诺·奥斯特罗姆）、倡议联盟框架（保罗·萨巴蒂尔）、政策工具研究（克里斯托弗·胡德、伊曼纽尔·萨瓦斯、拉斯特·萨拉蒙）、政策网络治理模型（汉斯·胡芬、贝恩德·马林、格兰特·乔丹）

·20C90s：比较公共政策、政策分析与发展的研究快速发展

（3）公共政策的学科化、组织化：20C70s以来

·成立了专门的公共政策研究组织。

·创办了一系列公共政策研究期刊。

·开设了公共政策专业。

·非官方智库的影响力扩大。（兰德公司）

3.中国政策科学的研究

（1）20C80s：政策科学在中国的兴起和发展

改革开放以后，决策科学化和民主化问题成为政治议题；随后，中共中央、国务院所属各部委、地方各级党和政府领导部门都建立了从事政策研究的专门机构。

国外学者在决策科学和公共政策研究领域的一些有影响力的专注也被译为中文在国内出版发行；国内学者开始编写公共政策教材，讲授公共政策课程。

（2）20C90S：政策科学在中国进一步发展（学术化、专业化）

高校、党校和行政学院系统陆续开设公共政策课程；全国性的学术团体成立；从中央到地方，成立专家咨询委员会。

（3）进入21C：MPA教育兴起，“公共政策分析”课程被列入专业核心课程

各高校成立专门机构，培养高层次分析人才。

4.各国政策过程显示运作的差异性（中VS美）

（1）中国：

·国家治理坚持党的全面领导，执政党发挥着“总揽全局，协调各方”的作用；

·政治与行政高度融合；

·央地关系实行单一制。

（2）美国：

·政治与行政二分；

·总统制、联邦制作为制度基础；

·多元主体的利益博弈和倡导联盟现象在政策过程中，较为显著。

1.研究领域

（1）公共政策理论研究

·公共政策理论研究从具体情境下的政策研究入手，抽象出普遍的、一般的理论，包括模型、原则、分析框架、分析方法等。

·公共政策的真实过程发生于一定的政治体制之中，随着制度环境和时空环境的变化而改变，即对特定情景的政策过程有解释力，但是不完全适用于其他情景或结果。

·美国学者基于三权分立、联邦制的制度环境，提出的政策理论模型：政策议程的多源流分析框架、政策制定的精英主义理论、多元主义理论、政策变迁的间断-平衡理论、倡议联盟分析框架、政策执行的模糊-冲突模型、政策网络治理机制等等。

·中国学者基于本土制度环境，提出的政策理论模型：政策制定的共识决策模型、政策执行的共谋理论、政策执行的路径-激励分析框架。（本土化理论较为欠缺）

（2）比较公共政策研究

·兴起于20C60S，关注公共政策的实质内容，通过比较研究不同国家、地区的公共政策，展现政治、经济变量对公共政策的影响，预测政策发展的基本方向。

·代表理论：结构-功能主义分析框架（阿尔蒙德、小鲍威尔，1966，《比较政治学：体系、过程和政策》）分析不同政治体系如何影响着政治、政府政策过程。

他们将公共政策看作政治系统输出的产品，将其功能概括为四种类型：提取型功能、分配型功能、管制型功能和象征型功能。

·代表著作：阿诺德·海登赫姆等人-《比较公共政策》；道格拉斯·阿什福德-《比较公共政策的历史和脉络》

（3）政策分析与发展研究

·聚焦于某一具体政策领域，关注特定的政策规则下行动者之间的博弈及结果，通过对结果进行预测和评估，在此基础上提出改进政策安排的总体思路和工具选择。

·每一项公共政策都会提供基本的行动框架，形成具体的行动情景和激励机制，影响着人们的行动选择、行动成本、收益和成果。

·代表理论：制度分析与发展（IAD）框架（埃莉诺·奥斯特罗姆，1982）

在制度分析与发展研究中，一项具体政策提供的相关规则，为行动者构建了一种行动情景，行动者在特定情境下选择各自的行动策略，与其他行动者形成互动，通过观察或预测互动的结果，对一项政策进行评估。

2.研究方法

（1）由于政策科学研究涉及公共管理的各个领域，研究对象多样、丰富，因此，根据实际问题的需要，常常采取混合研究方法，兼顾规范研究和实证研究，同时使用定性和定量分析手段。

（2）价值因素和事实因素的区分：理解政策科学研究方法的重要视角（赫伯特·西蒙）

·每一项公共政策都包含着“事实”要素和“价值”要素。事实论断的“准确性”存在客观标准，而价值要素的“正确度”只有在人的主观价值上才有意义。

·政策科学即要处理事实问题，也要协调价值问题。二者分析方式有差异性。

·事实问题：定量和统计分析的方法追求理性化，包括使用实证数据和数学公式进行推导和检验。

·价值问题：现代治理主要通过一定程序规范，赋予符合规定程序的价值判断正当性和公信力。（不存在任何价值判断的“科学”法或“专家”法）

（3）政策科学研究，不仅运用自然科学方法研究事实问题，运用数学模型进行科学评估和预测，也要运用人文哲学、社会科学的方法，探寻更有正当性的程序，以整合多元化的价值判断和诉求，形成最大公约数，或者基于一定的程序进行偏好选择。